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王守清:PPP項(xiàng)目融資最大的難題是什么?

   2023-11-10 王守清13
核心提示: 隨著PPP的深入推進(jìn),融資問題越來越引起關(guān)注。PPP項(xiàng)目本身資金投入巨大,如果主要依靠銀行貸款或者社會(huì)資本自身資金,很難滿足PPP發(fā)展的要求,而且潛在風(fēng)險(xiǎn)巨大。那么,PPP項(xiàng)目應(yīng)該怎樣融資,

 隨著PPP的深入推進(jìn),融資問題越來越引起關(guān)注。PPP項(xiàng)目本身資金投入巨大,如果主要依靠銀行貸款或者社會(huì)資本自身資金,很難滿足PPP發(fā)展的要求,而且潛在風(fēng)險(xiǎn)巨大。那么,PPP項(xiàng)目應(yīng)該怎樣融資,其中存在哪些問題?《新理財(cái)》專訪了著名PPP和項(xiàng)目管理專家、清華大學(xué)教授王守清。

  不是錢的問題

  《新理財(cái)》:當(dāng)前融資方面存在哪些問題?

  王守清:實(shí)際上,對(duì)PPP來說,所有的融資方式、融資產(chǎn)品都可以用,不同之處在于PPP涉及到強(qiáng)勢(shì)的政府和廣泛的公眾,這就使得它要考慮很多相關(guān)的內(nèi)容。也就是說,PPP項(xiàng)目的融資不是簡(jiǎn)單地從銀行貸款就可以了,涉及很多問題,與法律體系、合同體系、信用體系、能力建設(shè)等密切相關(guān),其中有四個(gè)核心問題尤其需要關(guān)注。第一,有限追索的問題。其本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),而風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)本質(zhì)上是各參與方特別是政府的信用問題。所以我在2014年就說中國(guó)要推PPP,宏觀層面的成功因素,首先要依法治國(guó)。這個(gè)問題中央已經(jīng)提出來了。第二,地方政府要有信用。第三,金融體系要改革。這兩年金融機(jī)構(gòu)雖然也熱衷于學(xué)PPP,但至今對(duì)PPP項(xiàng)目的放貸流程、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無異,國(guó)際PPP項(xiàng)目通行的有限追索項(xiàng)目融資在國(guó)內(nèi)不是不可能,但很難實(shí)現(xiàn)。第四,能力建設(shè)?,F(xiàn)在政府和金融機(jī)構(gòu)都缺少PPP專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和人才,也缺少具備全過程全方位集成能力特別是有運(yùn)營(yíng)意愿和能力的投資主體。

  《新理財(cái)》:就PPP本身融資來說,最大的難題是什么?

  王守清:現(xiàn)在一個(gè)PPP項(xiàng)目要找到資本金不難,貸款也不難,但要做到有限追索項(xiàng)目融資才難。對(duì)社會(huì)資本而言,特別是從民營(yíng)企業(yè)的角度考慮,把一個(gè)項(xiàng)目總投資20%-30%的資金作為資本金砸進(jìn)去,與政府簽定期限長(zhǎng)達(dá)10-30年的合同,剩下的資金通過貸款等方式實(shí)現(xiàn),風(fēng)險(xiǎn)是非常大的。若是失敗,要優(yōu)先還債,資本金有可能血本無歸。所以一般來說,國(guó)際上PPP項(xiàng)目都是基于項(xiàng)目融資,即通過項(xiàng)目本身的收入(來自于使用者、政府或二者)、資產(chǎn)和合同權(quán)益通過合同安排等來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。如果項(xiàng)目失敗,也只是本項(xiàng)目的項(xiàng)目公司破產(chǎn),而社會(huì)資本的母公司不會(huì)受太大牽連,即金融機(jī)構(gòu)對(duì)母公司的追索是有上限的。這是國(guó)際上特別是發(fā)達(dá)國(guó)家PPP和發(fā)達(dá)國(guó)家投資者到發(fā)展中國(guó)家投資PPP的通行做法。

  國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目一直很慎重,要求社會(huì)資本的母公司完全擔(dān)保,甚至要求政府擔(dān)保。另外,因?yàn)镻PP完全取決于合同來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),金融機(jī)構(gòu)也很擔(dān)心萬一地方政府不守信用怎么辦?財(cái)政部對(duì)此采取了一些措施,比如推出示范項(xiàng)目、成立1800億元的PPP基金,以及兩會(huì)期間國(guó)務(wù)院今年又批復(fù)給國(guó)家開發(fā)銀行1.2萬億PPP專項(xiàng)基金等,除了引導(dǎo)項(xiàng)目投資導(dǎo)向,引導(dǎo)地方規(guī)范運(yùn)作PPP,同時(shí)也是給項(xiàng)目和地方政府增信。

  《新理財(cái)》:現(xiàn)在PPP各主體在能力建設(shè)方面是什么情況?

  王守清:政府和金融機(jī)構(gòu)都缺少PPP專業(yè)經(jīng)驗(yàn)人才,而且有些參與項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)有問題。

  雖然中央部委和各地政府組織了很多培訓(xùn),也請(qǐng)官員和專家做了很多培訓(xùn),但過去很多是宣傳,而稍微專業(yè)一點(diǎn)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)班的聽課人員,大都是具體辦事人員而非有決策權(quán)的主管官員。很少有人真正理解PPP的內(nèi)涵和精髓(PPP涉及面很廣,需要復(fù)合型人才),錯(cuò)誤以為PPP是萬能鑰匙,只要可以上項(xiàng)目就想方設(shè)法包裝成PPP,當(dāng)然不排除有一些是懂裝不懂的官員。而且一些準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性或公益性項(xiàng)目需要政府買單,即使有財(cái)政承受力評(píng)估,有“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的要求,但因PPP項(xiàng)目投資大,而這一支出有限,導(dǎo)致地方政府在實(shí)際操作中想法設(shè)法規(guī)避。另外,PPP需要多個(gè)部門協(xié)作,一些地方由財(cái)政部門或發(fā)改部門主導(dǎo),這些部門各有所長(zhǎng),也有所短,協(xié)調(diào)不利則難以順利推進(jìn)。

  對(duì)金融機(jī)構(gòu)來說,傳統(tǒng)融資模式對(duì)能力要求不高,放貸只需要有資產(chǎn)抵押、信用抵押或擔(dān)保即可,而要做基于項(xiàng)目收入的有限追索項(xiàng)目融資,則要求金融機(jī)構(gòu)必須懂行業(yè),能判斷這個(gè)項(xiàng)目是不是確實(shí)可行(可融資性)。金融機(jī)構(gòu)由于歷史形成的人才結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)缺陷,如不了解工程建設(shè)與運(yùn)維管理,尚沒有能力準(zhǔn)確評(píng)估一個(gè)項(xiàng)目是否具備可融資性。

  社會(huì)資本方尤其是央企和地方國(guó)企,缺少項(xiàng)目全過程、全方面的集成能力,且不太愿意跟其他企業(yè)合作;他們參與PPP,絕大多數(shù)都希望短期退出,直接間接地變相要求地方政府擔(dān)保最低或固定回報(bào)率。

  好消息是,雖然最初真正懂PPP的人不多,但學(xué)得很快。這兩年我去講課,咨詢與律師行業(yè)去聽課的人很多,有人甚至聽了兩遍,最多的聽了五遍(我都不好意思了)。經(jīng)過2014年推廣、2015年實(shí)干,我感覺今年咨詢和律師已經(jīng)成長(zhǎng)起來了。

  我的看法是,推廣PPP是必須的,這是國(guó)際趨勢(shì),但如果我們沒有具備復(fù)合型能力的人才,市場(chǎng)化程度也還沒有到位,推得太猛是可能出問題的。

 
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